日前,,國家能源局發(fā)布消息稱,,盡管我國對(duì)可再生能源消納問題高度重視并取得了顯著成效,但從棄水,、棄風(fēng),、棄光的總量來看,規(guī)模超過200億千瓦時(shí),,總量仍達(dá)到某些國家近一年的用電量,。資源浪費(fèi)程度之大不可謂不驚人。
近幾年,,隨著我國對(duì)發(fā)展清潔能源重視度的提升,,可再生能源發(fā)電建設(shè)十分迅速。在技術(shù)和開發(fā)建設(shè)能力上,,我國已世界領(lǐng)先,。但隨之而來的并網(wǎng)難、消納難等矛盾問題凸顯,,已成為制約行業(yè)發(fā)展的頭號(hào)難題,。
為此,國家發(fā)改委去年底曾發(fā)布《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實(shí)施方案》,,提出要實(shí)施可再生能源配額制管理,。今年3月,國家能源局發(fā)布的《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》(下稱“征求意見稿”),,首次明確了2018年,、2020年各省的可再生能源電力總量配額指標(biāo)、非水電可再生能源配額指標(biāo)以及相關(guān)考核辦法。浙商證券電力設(shè)備與新能源行業(yè)首席研究員鄭丹丹告訴《中國經(jīng)濟(jì)信息》記者,,國家希望通過配額制和已經(jīng)出臺(tái)的綠證制度調(diào)動(dòng)可再生能源市場主體積極性,,推動(dòng)可再生能源由規(guī)模擴(kuò)張向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。
十年長路漫漫
可再生能源配額制,,指政府用法律的形式對(duì)可再生能源發(fā)電的市場份額做出的強(qiáng)制性的規(guī)定,。行業(yè)對(duì)這一政策可謂翹首以盼,而其出臺(tái)卻歷經(jīng)十年,,一波三折,。
2009年,配額制就已被正式提出,,此后經(jīng)多次公開征集意見,卻始終缺乏最關(guān)鍵的“臨門一腳”,。配額制落地之難很大程度在于相關(guān)利益方的博弈,。當(dāng)時(shí)的大環(huán)境是,專家普遍認(rèn)為煤炭是我國能源的頂梁柱,,提出約束性目標(biāo)會(huì)增加整體能源成本,,可再生能源價(jià)格沒有競爭力,阻力非常大,?!芭漕~制帶有很強(qiáng)的行政色彩,當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為可再生能源配額制與電力市場化改革導(dǎo)向不一致,?!眹W(wǎng)能源研究院新能源與統(tǒng)計(jì)研究所所長李瓊慧表示。
廈門大學(xué)能源政策研究院院長林伯強(qiáng)說,,配額制政策之所以落地艱難是因?yàn)榈胤脚c中央之間存在博弈,。各地政府希望國家給的考核指標(biāo)越低越好,因?yàn)橥菩信漕~制實(shí)施過程中需要耗費(fèi)更多的成本,。
在國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶看來,,配額制推出難題在于兩個(gè)方面。一是覆蓋范圍廣,??稍偕茉措娏ε漕~制度包含可再生能源電力發(fā)、輸,、配,、用各個(gè)環(huán)節(jié);二是配額義務(wù)主體數(shù)量眾多。各類售電公司(包括電網(wǎng)公司售電部門)及所有電力消費(fèi)者等多個(gè)群體需共同履行配額義務(wù),,各省級(jí)政府也要承擔(dān)本區(qū)域配額的落實(shí)責(zé)任,,電網(wǎng)企業(yè)同樣要承擔(dān)經(jīng)營區(qū)配額組織實(shí)施責(zé)任。
3月的“征求意見稿”終于讓人們看到了希望。正如林伯強(qiáng)所說:“配額制只有在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的過程當(dāng)中,,我們才能知道政策制定是否存在問題,,問題有哪些方面,屆時(shí)再進(jìn)行調(diào)整,。目前最關(guān)鍵的是需要配額制盡快出臺(tái),。”
借鑒國外經(jīng)驗(yàn)
與配額制一同進(jìn)入人們視野的還有可再生能源綠證制度,。所謂綠證,,是指國家對(duì)發(fā)電企業(yè)每兆瓦時(shí)非水可再生能源上網(wǎng)電量頒發(fā)的具有獨(dú)特標(biāo)識(shí)代碼的電子證書,是非水可再生能源發(fā)電量的確認(rèn)和屬性證明以及消費(fèi)綠色電力的唯一憑證,。
從國際經(jīng)驗(yàn)來看,,一般是先出臺(tái)配額制,再推出綠證,。對(duì)于我國配額制與綠證出臺(tái)順序?yàn)楹晤嵉惯@一疑問,,有業(yè)內(nèi)人士表示,我國與國外的配額制是兩個(gè)不同的概念,,國外對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼包括兩個(gè)政策體系,,即上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼和可再生能源配額制。包括德國在內(nèi)的歐洲大部分國家采用了上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策來支持可再生能源發(fā)展,,而配額制政策主要在美國的29個(gè)州及華盛頓特區(qū)實(shí)施,。我國目前采用歐洲經(jīng)驗(yàn)執(zhí)行的固定電價(jià)。
從國際慣例上講,,配額制對(duì)可再生能源的激勵(lì)作用遜色于上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼,,因此很多國家先出配額制政策,后調(diào)整為上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策,。我國目前實(shí)行上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼制度,,但在上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼未完全退出的情況下實(shí)施配額制,我國的配額制就與國外的配額制有很大差異,?!皬母拍钌现v,配額與固定電價(jià)一般不是并存的,,所以我國現(xiàn)在實(shí)行的自愿綠證也是在已經(jīng)有固定電價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)施的,,這在國際上沒有先例?!鼻笆鰳I(yè)內(nèi)人士表示,。
此外,我國的綠證與美國的綠證有所區(qū)別,,美國在相對(duì)成熟的電力市場的基礎(chǔ)上實(shí)行配額,,并參與市場交易,,是順理成章的事情,前述業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,,“美國的配額和綠證基本上是同步的,,不存在先有配額后有綠證這一說。美國有了配額制之后,,配額制給發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)貼就是通過綠證的交易來實(shí)現(xiàn)的,。”
政策轉(zhuǎn)向緣由
配額制和綠證制度意味著我國對(duì)新能源發(fā)電的支持將告別上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼,,這在很大程度上與緩解財(cái)政補(bǔ)貼的壓力相關(guān),。
為了促進(jìn)可再生能源發(fā)展,我國對(duì)可再生能源進(jìn)行標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼,。然而隨著我國可再生能源裝機(jī)容量的快速發(fā)展,,可再生能源的補(bǔ)貼缺口也越來越大。數(shù)據(jù)顯示,,到2017年底,,可再生能源補(bǔ)貼缺口已經(jīng)增長至1127億元,今年截至目前已經(jīng)超過1200億元,。這一缺口中,光伏發(fā)電在過去兩年的快速增長,,以及其相對(duì)風(fēng)電更高的補(bǔ)貼電價(jià),,給補(bǔ)貼基金帶來了巨大的壓力。
在補(bǔ)貼缺口擴(kuò)大之際,,5月31日,,財(cái)政部、發(fā)改委,、能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》,。據(jù)通知要求,政策上并未完全禁止新建光伏項(xiàng)目,,只是不安排需國家補(bǔ)貼的普通電站建設(shè),,而不需國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目仍受鼓勵(lì)。這意味著,,我國對(duì)光伏新建規(guī)模和價(jià)格都進(jìn)行了控制,。
不僅是光伏產(chǎn)業(yè),對(duì)新增風(fēng)電裝機(jī)的固定電價(jià)補(bǔ)貼也在接近尾聲,。5月18日,,國家能源局下發(fā)《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》,其中要求印發(fā)之日起,,對(duì)部分新增陸上和海上風(fēng)電項(xiàng)目,,實(shí)行通過競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價(jià)。這意味著風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼時(shí)代的終結(jié),未來新增風(fēng)電將全部通過競爭方式確定上網(wǎng)電價(jià),。
前述政策的集中出臺(tái)及當(dāng)前正在進(jìn)行的配額制討論,,或?qū)⒁馕吨覈目稍偕茉粗С终邔l(fā)生從上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼到配額制、綠證與購電協(xié)議結(jié)合的制度體系的質(zhì)變,。
如何實(shí)現(xiàn)多贏?
據(jù)有關(guān)專家介紹,,如果配額制是能源轉(zhuǎn)型的指標(biāo)衡量體系,具有行政強(qiáng)制力,。那么綠證則是配額制的配套政策,,也是各類責(zé)任主體完成配額義務(wù)的手段之一。用配額制解決消納和補(bǔ)貼資金不足問題還需要配合綠證相關(guān)政策,。兩者可謂相輔相成,,缺一不可??己素?zé)任主體可以通過購買證書完成配額考核義務(wù),,也可以通過建立自發(fā)自用的新能源發(fā)電項(xiàng)目完成配額考核義務(wù)。
陶冶表示,,配額制及綠證將是可再生能源后補(bǔ)貼時(shí)代的重要激勵(lì)政策工具,。如果新建的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目不再享受固定電價(jià)政策,未來可再生能源電力證書機(jī)制將會(huì)與可再生能源價(jià)格和補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)一步銜接,。林伯強(qiáng)則認(rèn)為,,綠證跟配額制應(yīng)該是相互配套使用的。綠證的存在是為可再生能源發(fā)展提供市場的靈活性,。
未來,,綠證交易的價(jià)格浮動(dòng)也會(huì)有效控制發(fā)展的節(jié)奏。前述專家介紹說,,可再生能源裝機(jī)量大,,綠證供給過剩,其價(jià)格便會(huì)下跌,,人們第二年的投資意愿就會(huì)減少,,這就避免了人為設(shè)置分品種的發(fā)展目標(biāo)和年度指標(biāo)與實(shí)際需求不符合的矛盾,也確保了系統(tǒng)總成本最小,。
業(yè)界普遍認(rèn)為,,配額制能夠?yàn)樾履茉窗l(fā)展“兜底”:解決“三棄”問題,使可再生能源消納具有強(qiáng)制性,,提高風(fēng)電,、光伏等可再生能源發(fā)電在終端的消費(fèi)比重;配額制的實(shí)施不僅有利于本省內(nèi)新能源電力的最大化消納,還將促進(jìn)跨區(qū)域的調(diào)度,,對(duì)可再生能源電力溢出省份的電力消納同樣幫助較大,。