通過(guò)招標(biāo)降低可再生能源成本，已儼然成為一種國(guó)際潮流,。招標(biāo)體系對(duì)于降低可再生能源發(fā)展成本的作用,，已經(jīng)顯示在越來(lái)越多的地區(qū)。我國(guó)未來(lái)是否全面推行招標(biāo)體制,，需要進(jìn)一步探討,。
“風(fēng)電光伏的發(fā)電成本已經(jīng)與傳統(tǒng)電源在同一區(qū)間；在有些地區(qū)可再生能源已經(jīng)成為最便宜的選擇,?！薄F(xiàn)在，這已是一句大體準(zhǔn)確的表述,，不同地區(qū)仍然存在諸多的成本動(dòng)態(tài)與價(jià)格如何形成方面的細(xì)節(jié),。
回到我國(guó)，國(guó)際能源署(IEA)2017年11月發(fā)布若干統(tǒng)計(jì)與報(bào)告稱,，全球新增可再生能源發(fā)電容量超過(guò)40％來(lái)自中國(guó),；未來(lái)５年，中國(guó)仍將是全球可再生能源增長(zhǎng)無(wú)可爭(zhēng)辯的領(lǐng)導(dǎo)者,。
新能源并網(wǎng)
從成本視角,，國(guó)際可再生能源署(IRENA)等機(jī)構(gòu)對(duì)跨國(guó)成本比較的研究表明，我國(guó)的風(fēng)機(jī)制造成本處于世界最低水平之一（另外一個(gè)是印度）；而光伏組件則是世界低成本制造的中心,，在全球市場(chǎng)占據(jù)超過(guò)80%以上的份額,，將其他地區(qū)的光伏廠商打得落花流水，以至于會(huì)頻繁遭到歐盟與美國(guó)的反傾銷調(diào)查,。
但是,，與低設(shè)備制造成本形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)的最終可再生能源度電成本或者單位投資成本,，在全世界已經(jīng)顯得并不算低了,，特別是在歐洲、南美,、中東等地超低招標(biāo)價(jià)格頻出的背景下,。由于可再生能源支持體系不同，這種比較是否具有可比性需要打個(gè)問(wèn)號(hào),，并且具體到每個(gè)項(xiàng)目都具有特定的條件,，形成一個(gè)比較一致的看法往往是困難的。
本文也并不期望實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),，而是主要以描述性的方式,，通過(guò)德國(guó)與墨西哥招標(biāo)案例來(lái)理解國(guó)際2017年風(fēng)電與光伏項(xiàng)目的成本動(dòng)態(tài)。在此基礎(chǔ)上,，初步討論廣泛采用的可再生招標(biāo)體制在我國(guó)的適用性問(wèn)題,。
國(guó)際風(fēng)電光伏招標(biāo)案例
國(guó)際可再生能源署2017年3月的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2016年年中,，至少有67個(gè)國(guó)家采用了可再生能源合同拍賣,，而2005年則不到10個(gè)。光伏項(xiàng)目平均合約價(jià)格下跌至每千度50美元,，風(fēng)力發(fā)電則為40美元/千度,，而2001年分別為250美元/千度及80美元/千度。通過(guò)招標(biāo)降低可再生能源的發(fā)展成本,，儼然成為一種國(guó)際潮流,。
2017年，墨西哥,、德國(guó)等地招標(biāo)創(chuàng)造的低價(jià)非常具有震撼力,。11月份，德國(guó)公布了本年度第三輪陸上風(fēng)電招標(biāo)結(jié)果,。平均中標(biāo)價(jià)格3.8歐分/千瓦時(shí),。而2017年8月份的最終價(jià)格還是4.28歐分/千瓦時(shí)，3個(gè)月時(shí)間下降了10%,，而相比5月份的招標(biāo)價(jià)格（5.7歐分/千瓦時(shí)）,，短短半年時(shí)間,，更是下降了30%以上。而2005年,，這一固定優(yōu)惠價(jià)格水平還在8歐分/千瓦時(shí)以上,。
2004年，安裝屋頂太陽(yáng)能系統(tǒng)的德國(guó)家庭可獲得每千瓦時(shí)57歐分的固定保證價(jià)格,，而到現(xiàn)在已經(jīng)在5-10歐分,。在墨西哥，2017年大規(guī)模的能源拍賣則以每千瓦時(shí)不到2美分的價(jià)格獲得,。即使比較類似規(guī)模的項(xiàng)目,，以此計(jì)量，十年來(lái)太陽(yáng)能成本已經(jīng)下降了90％,。有人甚至開始大膽預(yù)計(jì)，五年內(nèi),，在資源豐富的地點(diǎn),，太陽(yáng)能能源每千瓦時(shí)價(jià)格或?yàn)?美分。
這種情況的出現(xiàn),，使得人們對(duì)于2016年在智利,、秘魯、阿聯(lián)酋,、摩洛哥等地出現(xiàn)的招標(biāo)低價(jià)不再吃驚,。人們開始習(xí)慣所有電源類型都處于同一區(qū)間的現(xiàn)實(shí)，而不是之前存在迥異甚至是數(shù)量級(jí)的差別,。
招標(biāo)的價(jià)格能夠反映長(zhǎng)期項(xiàng)目成本嗎,？一個(gè)基本的答案是：如果招標(biāo)招的是風(fēng)電可以潛在獲得的全部收益，那么應(yīng)該是,。但是在很多案例中,，這一前提往往并不成立。招標(biāo)規(guī)則的細(xì)節(jié)往往決定了性質(zhì),。
典型的是德國(guó)的招標(biāo)體系設(shè)計(jì),，其招標(biāo)的價(jià)格并不是風(fēng)電的度電收益，而是一個(gè)需要風(fēng)電光伏參與電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),，獲得“補(bǔ)貼”的參考基準(zhǔn)（所謂StrikePrice）,。這個(gè)基準(zhǔn)越高，那么當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于這一基準(zhǔn)時(shí),，項(xiàng)目可以獲得這一水平的保障收益,。其次，這一招標(biāo)項(xiàng)目有4年半的時(shí)間去建設(shè),，并不意味著目前的狀況,。也就是說(shuō)，現(xiàn)在中標(biāo)的項(xiàng)目，在2021年后建成就可以,。參與投標(biāo)和已經(jīng)中標(biāo)的項(xiàng)目,，無(wú)疑對(duì)未來(lái)的技術(shù)進(jìn)步與成本下降有預(yù)期，并不對(duì)應(yīng)于目前的風(fēng)電成本,。
一般而言,，電力市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)可以分為兩類，一種是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),，也就是市場(chǎng)的價(jià)格隨著供需等因素的波動(dòng),；一種是非系統(tǒng)性的，比如特定項(xiàng)目相比其他項(xiàng)目的一些劣勢(shì),，使得自身的發(fā)電表現(xiàn)較差,。德國(guó)的這一招標(biāo)定價(jià)規(guī)則，就規(guī)避了第一個(gè)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn),。項(xiàng)目如果具有參與電力市場(chǎng)的可能性,，往往有可能獲得更大的收益，因?yàn)槭袌?chǎng)的平均批發(fā)電價(jià)水平仍舊是在部分時(shí)段高于這一水平的,。這一價(jià)格體系規(guī)避了“向下波動(dòng)”的風(fēng)險(xiǎn),。
據(jù)目前的了解，墨西哥的招標(biāo)電價(jià)（長(zhǎng)期購(gòu)電合同）無(wú)疑規(guī)避了這兩類風(fēng)險(xiǎn),，屬于長(zhǎng)期固定電價(jià),，可以理解為項(xiàng)目業(yè)主可以獲得的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益。這一不到2美分的價(jià)格,，甚至還可能包括有綠證的價(jià)值,。
為何招標(biāo)價(jià)格下降得如此之快？即使招標(biāo)的價(jià)格不反映長(zhǎng)期成本,，那么動(dòng)態(tài)來(lái)看,，這一招標(biāo)價(jià)格短期內(nèi)的大幅度下降仍舊是需要理解的。筆者的一個(gè)簡(jiǎn)單但是無(wú)用的答案是：還不十分確定,。但是,，我們?nèi)耘f可以就可能性做一個(gè)猜測(cè)性的分析。
德國(guó)2017年的三次招標(biāo),，中標(biāo)平均價(jià)格下降了30%,。其可能的原因在于參與者的不同、參與者對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)理解的變化,，以及一些操作性因素,。其中，大量參與并且最終主要中標(biāo)的“社區(qū)能源實(shí)體”,，具有與商業(yè)企業(yè)明顯不同的決策特點(diǎn)與對(duì)未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),、預(yù)期的理解,，可能是造成這種價(jià)格變化的重要原因。這方面,，無(wú)疑需要一個(gè)更高分辨率的后續(xù)分析,。
而具體到墨西哥的情況，優(yōu)越的自然資源（資源量超過(guò)2000小時(shí)）,，大企業(yè)的介入,，資本成本低是與之前所有低價(jià)項(xiàng)目共同的特點(diǎn)。其中,，對(duì)于資本更加密集（沒(méi)有燃料成本）的可再生能源,，資本成本的高低，對(duì)項(xiàng)目的長(zhǎng)期平均成本具有顯著的影響,。國(guó)際能源署的計(jì)算顯示,，對(duì)光伏發(fā)電，加權(quán)平均資本（自由資金收益率+貸款利息）成本從4.5%升至9%,，其平均成本將提高50%,。反之，如果能夠獲得幾乎零成本的融資,，那么其項(xiàng)目成本可以再下降一半。
資本成本偏高,，恰恰也是我國(guó)的可再生能源成本仍舊無(wú)法釋放降價(jià)潛力的主要原因,。這在國(guó)內(nèi)與土地成本、其他交易費(fèi)用,，通常稱之為“非技術(shù)成本”,。這部分成本如何降低，是一個(gè)涉及到綠色投融資,，以及更廣闊的金融部門的問(wèn)題,，其難度似乎一點(diǎn)不比能源領(lǐng)域的問(wèn)題小。
我國(guó)是否再次走向招標(biāo)制
在我國(guó)的風(fēng)電光伏分地區(qū)標(biāo)桿電價(jià)出臺(tái)之前,，我國(guó)曾經(jīng)開展過(guò)若干特許權(quán)風(fēng)電與光伏招標(biāo)項(xiàng)目,，為明晰當(dāng)時(shí)的可再生能源成本提供了信息參考。但是,，光伏招標(biāo)前兩輪被認(rèn)為中標(biāo)價(jià)格過(guò)低,。比如2010年的光伏發(fā)電站特許權(quán)招標(biāo)，最低的中標(biāo)價(jià)由黃河上游水電項(xiàng)目開出,，為0.73元/千瓦時(shí),；而280MW的13個(gè)項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)無(wú)一例外均低于1元/千瓦時(shí)，多數(shù)價(jià)格在0.82-0.91元/千瓦時(shí)區(qū)間,。同時(shí),，這些招標(biāo)項(xiàng)目,，到2011年8月，仍舊有過(guò)半項(xiàng)目尚未開工,。
這種情況下,，國(guó)家發(fā)改委2011年7月頒布光伏發(fā)電固定電價(jià)政策，大體按照1元-1.5元/千瓦時(shí)的水平設(shè)定了標(biāo)桿電價(jià),，而取消了招標(biāo)制的角色,。
過(guò)去幾年，這一標(biāo)桿電價(jià)水平有所降低,，目前對(duì)于資源豐富地區(qū)已經(jīng)下探到0.5元/千瓦時(shí)的區(qū)間,。而從2016年開始，我國(guó)陸續(xù)開展了幾輪“光伏領(lǐng)跑者”招標(biāo),，中標(biāo)價(jià)格相比同期光伏標(biāo)桿電價(jià)出現(xiàn)了比較明顯的下降,。2017年的三次招標(biāo)中，第二次出現(xiàn)了0.5-0.6元左右的報(bào)價(jià),，第三次出現(xiàn)了0.3元的跡象,。
未來(lái)，這一招標(biāo)體系,，輔以更加合理的中標(biāo)規(guī)則設(shè)計(jì),，是否需要成為整個(gè)風(fēng)電光伏產(chǎn)業(yè)的基本形態(tài)，順應(yīng)國(guó)際潮流還是逆潮流而動(dòng)（逆潮流而動(dòng)并不必然意味著錯(cuò)誤）,，是一個(gè)值得探討的公共政策問(wèn)題,，也為設(shè)備廠商、開發(fā)商所關(guān)注,。
招標(biāo)無(wú)疑是細(xì)節(jié)導(dǎo)向的,，如何設(shè)計(jì)？這其中存在諸多的選擇問(wèn)題,，包括：招標(biāo)的價(jià)格是容量（kW）還是發(fā)電量（kWh）,？招標(biāo)的價(jià)格是Payasbid還是統(tǒng)一出清，是基于市場(chǎng)電價(jià)的溢價(jià)還是固定電價(jià)本身,？招標(biāo)是否限制業(yè)主與項(xiàng)目的大小規(guī)模,？是否技術(shù)中性還是對(duì)特定技術(shù)招標(biāo)？統(tǒng)一招標(biāo)的地理區(qū)域如何,？
需要做出選擇的問(wèn)題還包括：如何體現(xiàn)用電價(jià)值信號(hào),？發(fā)電成本并不等于最終用電成本，資源好的地方,，其用電需求不大增長(zhǎng)不快的話,，那么新增的電力供應(yīng)意味著極低的“市場(chǎng)價(jià)值”，這是造成我國(guó)過(guò)去棄風(fēng)限電的一個(gè)重要因素,。
此外,，招標(biāo)確定的長(zhǎng)期合同的期限的問(wèn)題也需要選擇,。比如我國(guó)最初的特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目，設(shè)定的是30000小時(shí)執(zhí)行優(yōu)惠電價(jià),。如果這一規(guī)則得到認(rèn)真執(zhí)行,，那么棄風(fēng)造成的損失可以得到一定程度的減少。因?yàn)闂夛L(fēng)可以通過(guò)更長(zhǎng)年份的支持找回來(lái),。最后,，違約責(zé)任如何設(shè)定？如果到期完不成或者拖延了相應(yīng)的項(xiàng)目,，那么處罰條款如何,？
這些選擇問(wèn)題，都會(huì)在很大程度上影響投標(biāo)者的風(fēng)險(xiǎn)偏好與預(yù)期收益,，對(duì)其投標(biāo)行為造成顯著影響,，從而實(shí)現(xiàn)不同政策偏好目的的招標(biāo)結(jié)果。
所以,，是否要推行招標(biāo)制,，從政策設(shè)計(jì)的角度，最大的問(wèn)題是：我們的政策目標(biāo)是什么,，最看重什么,？是需要抑制“過(guò)量”的裝機(jī)，是取得更低的可再生能源發(fā)展成本,，是保護(hù)制造業(yè)的發(fā)展,，是放棄對(duì)中標(biāo)項(xiàng)目100%建成的追求，還是其他,？
目標(biāo)決定招標(biāo)的設(shè)計(jì)要素。它們之間,，盡管可能并不完全沖突,，但是對(duì)某個(gè)因素的特別強(qiáng)調(diào)，無(wú)疑需要體現(xiàn)在更加清晰明確的招標(biāo)規(guī)則設(shè)計(jì)上,，也往往會(huì)損失其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,。技術(shù)中性、純的價(jià)格招標(biāo)意味著最低成本,，也最大程度減少了自由量裁與操作性風(fēng)險(xiǎn),。但是無(wú)疑，它對(duì)于技術(shù)創(chuàng)新目的不會(huì)有貢獻(xiàn),，并且大大增加了招標(biāo)項(xiàng)目無(wú)法完成的風(fēng)險(xiǎn),，從而對(duì)制造業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新形成壓力。
目前來(lái)看,，我國(guó)的招標(biāo)現(xiàn)在似乎跑到了另外一端,。從招標(biāo)規(guī)則看,，“領(lǐng)跑者”項(xiàng)目評(píng)優(yōu)要求參考多項(xiàng)因素，各基地通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性比選的方式,，考慮企業(yè)投資能力,、業(yè)績(jī)水平、技術(shù)先進(jìn)性,、技術(shù)方案,、企業(yè)申報(bào)電價(jià)等因素進(jìn)行優(yōu)選，最終選出綜合實(shí)力較優(yōu)的投資企業(yè),。這種標(biāo)準(zhǔn)的模糊性,，相比于純價(jià)格為基礎(chǔ)招標(biāo)，無(wú)論是“Payasbid”,或者統(tǒng)一出清具有更大的不確定性與自由量裁成分,，屬于多標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo),，但是關(guān)鍵問(wèn)題是：這些標(biāo)準(zhǔn)往往并不足夠清晰，是一種對(duì)招標(biāo)規(guī)則不必要的復(fù)雜化,。招標(biāo)規(guī)則的設(shè)計(jì)是很專業(yè)的內(nèi)容,，但是規(guī)則的復(fù)雜性絕對(duì)不應(yīng)該等于規(guī)則的模糊性，去依賴于專家的主觀判斷,。
結(jié)語(yǔ)
波動(dòng)性可再生能源,，特別是風(fēng)電與光伏用于發(fā)電目的，目前已經(jīng)處在一個(gè)十字路口,。其長(zhǎng)期的發(fā)電成本已經(jīng)日益與傳統(tǒng)能源處于同一區(qū)間,，甚至開始優(yōu)于一些長(zhǎng)期成本看漲的電源形式，比如核電與水電,。
但是,，普遍的認(rèn)為是：與其發(fā)展密切相關(guān)的電力市場(chǎng)規(guī)則的必要變化、系統(tǒng)平衡的靈活性資源與充足性,、新的能源技術(shù)與形態(tài)等,，卻仍舊處于初步的變化當(dāng)中。未來(lái)對(duì)于可再生能源的關(guān)注,，將不是可再生能源本身,，而是與可再生能源相關(guān)的這些配套的市場(chǎng)、技術(shù),、體制與監(jiān)管,。而這些，也將決定可再生能源的最終未來(lái),，以及其在能源系統(tǒng)與氣候減排中的作用與角色,。
招標(biāo)體系對(duì)于降低可再生能源發(fā)展成本的作用，已經(jīng)顯示在越來(lái)越多的地區(qū),。在我國(guó)未來(lái)是否全面推行招標(biāo)體制,，需要進(jìn)一步探討,。清晰、以經(jīng)濟(jì)變量為基礎(chǔ)的,、審慎的招標(biāo)規(guī)則設(shè)計(jì),，體現(xiàn)可再生能源發(fā)展政策目標(biāo)，是推行招標(biāo)體制,，繼續(xù)支持可再生能源可持續(xù)發(fā)展的前提,。