中國(guó)正經(jīng)歷史無(wú)前例的能源轉(zhuǎn)型,。隨著煤炭消費(fèi)已于2013年達(dá)峰,,中國(guó)正致力于發(fā)展清潔能源,、逐步替代煤炭,并以低碳能源推動(dòng)未來(lái)發(fā)展,。清華-布魯金斯公共政策研究中心4月9日推出“中國(guó)能源轉(zhuǎn)型”系列報(bào)告第二篇——《深化電力體制改革解決棄風(fēng)限電問(wèn)題》(“Fixing Wind Curtailment with Electric Power System Reform in China”)。
棄風(fēng)是指由于某些原因,,調(diào)度機(jī)構(gòu)減少可以正常運(yùn)行的風(fēng)能裝機(jī)的電力上網(wǎng)時(shí)間,,造成已并網(wǎng)風(fēng)力發(fā)電機(jī)閑置的現(xiàn)象;棄風(fēng)并不包括因風(fēng)機(jī)自身設(shè)備故障原因而造成的發(fā)電限制。
當(dāng)前,,中國(guó)的棄風(fēng)問(wèn)題已經(jīng)造成了巨大的經(jīng)濟(jì)和能源效率損失,。僅2016年,棄風(fēng)電量就達(dá)到了497億千瓦時(shí),,這甚至高于總?cè)丝谶_(dá)1.63億的孟加拉國(guó)在2016年的總用電量(490億千瓦時(shí)),。
如果被棄的風(fēng)電全部可以上網(wǎng),替代燃煤發(fā)電,,ji因此而減少4200萬(wàn)噸的二氧化碳排放(相當(dāng)于2016年保加利亞的全年排放量),。在當(dāng)前電力體制改革的背景下,解決棄風(fēng)問(wèn)題有助于中國(guó)的電力體制朝更加可再生能源友好的方向過(guò)渡,。
報(bào)告應(yīng)用電力管理體制的框架來(lái)解釋棄風(fēng)問(wèn)題,,并嘗試尋找問(wèn)題的制度性根源。通過(guò)在甘肅省酒泉市和蘭州市實(shí)地調(diào)查以及對(duì)不同利益相關(guān)者和風(fēng)電專家的訪問(wèn),,研究人員發(fā)現(xiàn)電力管理體制的碎片化是中國(guó)棄風(fēng)問(wèn)題最根本的制度原因,。
報(bào)告建議:
1、要依托于可再生能源配額制,,盡快建立區(qū)域性的電力現(xiàn)貨市場(chǎng),,打破省間壁壘。
2,、依托當(dāng)前的電網(wǎng)區(qū)域劃分,,建立華南,、華東、華中,、華北,、東北和西北六個(gè)區(qū)域電力現(xiàn)貨市場(chǎng)。
3,、引進(jìn)現(xiàn)貨產(chǎn)品,,促進(jìn)可再生能源參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
4,、建立統(tǒng)一的區(qū)域現(xiàn)貨交易系統(tǒng),。
從輸送限制阻礙轉(zhuǎn)為省間壁壘
甘肅酒泉市風(fēng)資源非常豐富,風(fēng)速波動(dòng)范圍在4.0-12.0米/秒間,,盛行風(fēng)速5.0-6.5米/秒,,鮮有破壞性風(fēng)速,并且多數(shù)地區(qū)的風(fēng)功率密度大于150瓦/平方米,。此外,,由于沙漠地區(qū)土地征用成本較低,酒泉風(fēng)能的開(kāi)發(fā)成本遠(yuǎn)低于全國(guó)其他地區(qū),。一些風(fēng)電開(kāi)發(fā)商認(rèn)為,,酒泉是中國(guó)大型風(fēng)電開(kāi)發(fā)的最佳地區(qū)。不過(guò),,一個(gè)較大的缺陷是它距電力負(fù)荷中心的距離較遠(yuǎn),。
2005年,酒泉市政府制定了風(fēng)電發(fā)展戰(zhàn)略,,并向甘肅省發(fā)改委和國(guó)家發(fā)改委提交了建設(shè)1吉瓦(等于一百萬(wàn)千瓦)風(fēng)電基地的計(jì)劃方案,,但后者并未批準(zhǔn)該項(xiàng)計(jì)劃。然而,,隨著中國(guó)《可再生能源法》于2006年1月1日生效,,情況很快就發(fā)生了變化。該法引起了風(fēng)電開(kāi)發(fā)商和地方政府的極大熱情,。2007年7月,,時(shí)任省委書(shū)記親赴酒泉實(shí)地考察,表示支持酒泉的發(fā)展戰(zhàn)略,,并提出要把酒泉建成省級(jí)風(fēng)電基地,。
同年9月,一批中央政府官員視察了酒泉,,當(dāng)?shù)卣槃?shì)提出了酒泉風(fēng)電基地發(fā)展戰(zhàn)略,。 同月,國(guó)家能源局頒布國(guó)家戰(zhàn)略建設(shè)大型風(fēng)電基地,并要將這些能源基地納入?yún)^(qū)域電網(wǎng),。2008年初,,酒泉被批準(zhǔn)為中國(guó)首個(gè)千萬(wàn)級(jí)(10吉瓦)風(fēng)電試驗(yàn)基地,20余家發(fā)電公司與酒泉市政府簽訂了投資合同,。
至2010年,,酒泉風(fēng)電項(xiàng)目及相關(guān)制造業(yè)投資達(dá)到223億元人民幣,稅收收入達(dá)到1.94億元人民幣,,創(chuàng)造了8000多個(gè)就業(yè)崗位,。在風(fēng)電發(fā)展帶動(dòng)下,酒泉的GDP排名從2005年的甘肅省第四位上升到2010年的第二位,。
酒泉風(fēng)電基地建設(shè)分兩期進(jìn)行(見(jiàn)表1)。首期規(guī)劃裝機(jī)容量為3.8吉瓦,,計(jì)劃于2009年至2010年間完工,。根據(jù)市政府安排,第一階段的建設(shè)工作應(yīng)于2010年,,即“十一五”末期完成,。若將裝機(jī)規(guī)模和天氣因素造成的施工中斷考慮在內(nèi),時(shí)間非常緊張,。然而,,如果能在2010年內(nèi)完成第一階段規(guī)劃,酒泉市政府則可以在“十二五”國(guó)家風(fēng)電開(kāi)發(fā)規(guī)劃中爭(zhēng)取更高的份額,。因此,,從2009年到2010年,地方政府加速推進(jìn)風(fēng)電場(chǎng)建設(shè),,冬季中工程建設(shè)也未中斷,。然而由于趕工而無(wú)法保障工程質(zhì)量,造成了大面積風(fēng)機(jī)脫網(wǎng)的嚴(yán)重事故,。加上各種整改措施,,酒泉一期事實(shí)上在2012年才完工。
表1: 酒泉風(fēng)電基地建設(shè)計(jì)劃
盡管如此,,早在2009年酒泉市就開(kāi)始出現(xiàn)棄風(fēng)限電現(xiàn)象,。2008年,當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)的風(fēng)力外輸能力不足500兆瓦,,遠(yuǎn)低于未來(lái)電力外輸?shù)谋匾?。因此,在酒泉風(fēng)電基地的規(guī)劃中包含新增兩條750千伏輸電線路,,將酒泉的風(fēng)電輸送至西北電網(wǎng),。第一條輸電線路完成后交付容量將增加到2.6吉瓦,滿足規(guī)劃電力容量的輸電需求,。
可是,,甘肅省政府又批準(zhǔn)了35個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目,,第一階段的總裝機(jī)容量達(dá)到5.5吉瓦,遠(yuǎn)超出原先3.8吉瓦的目標(biāo),。因此,,2010年的限電率達(dá)到30-40%,即使在第一條輸電線路完成,、2011年建設(shè)暫緩后棄電率仍保持在20%以上(見(jiàn)表2),。
表2: 酒泉市2008 - 2016年風(fēng)電消納情況(單位:兆瓦)
輸電線路建設(shè)并沒(méi)有和風(fēng)電場(chǎng)的發(fā)展協(xié)調(diào)一致。2011年,,盡管第一階段規(guī)劃尚未完成,,酒泉政府仍然開(kāi)始推進(jìn)風(fēng)電場(chǎng)第二階段建設(shè)。為了應(yīng)對(duì)風(fēng)電場(chǎng)的無(wú)序擴(kuò)張,,國(guó)家能源局出臺(tái)了《風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》,,以限制“十二五”期間風(fēng)電發(fā)展的速度和規(guī)模,并要求風(fēng)電項(xiàng)目審批必須符合國(guó)家整體規(guī)劃,。
歷經(jīng)一年的談判,,酒泉第二階段工程分為兩批進(jìn)行,第一批計(jì)劃建設(shè)3吉瓦,,第二批5吉瓦,。2012年9月,國(guó)家能源局批準(zhǔn)首批建設(shè)方案,,并規(guī)定只有在輸電問(wèn)題解決后才能批準(zhǔn)后續(xù)項(xiàng)目,。次年,第二條750千伏的傳輸項(xiàng)目投入使用,,輸出能力增加至5.68吉瓦,。然而,酒泉的風(fēng)電總裝機(jī)容量至此已達(dá)6吉瓦,,太陽(yáng)能光伏發(fā)電裝機(jī)容量也達(dá)到1吉瓦,。同時(shí),西北地區(qū)其他城市的風(fēng)能和太陽(yáng)能設(shè)施也與酒泉共享輸電線路,,大量新能源電力的同時(shí)上馬進(jìn)一步加劇了輸電系統(tǒng)的負(fù)擔(dān),。
2015年第二階段第一批風(fēng)電建設(shè)完成后,限電情況最為嚴(yán)重,。作為回應(yīng),,國(guó)家能源局停止了甘肅、新疆,、內(nèi)蒙古等省的風(fēng)電項(xiàng)目審批和建設(shè),。雖然第二批酒泉風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的初期工作已經(jīng)開(kāi)始,但由于風(fēng)電限電情況嚴(yán)峻,風(fēng)電場(chǎng)的建設(shè)仍舊被迫推遲,。有關(guān)方面繼而將希望寄托于在規(guī)劃中,、從甘肅酒泉到湖南株洲的800千伏特高壓直流輸電工程。
2010年,,甘肅省和國(guó)家電網(wǎng)公司計(jì)劃建設(shè)一條向華中地區(qū)輸送電力的特高壓跨區(qū)輸電線路,。第二年,甘肅,、湖南兩省政府在國(guó)家電網(wǎng)公司的支持下簽署了《湖南甘肅兩省送電框架協(xié)議》,。由于對(duì)特高壓技術(shù)的分歧,國(guó)家發(fā)改委在2015年之前未批準(zhǔn)該項(xiàng)目,。不過(guò),,輸電線路終于在2015年開(kāi)始建設(shè),并于2017年投入使用,。
然而,,華中地區(qū)受電省份卻不再面臨電力供應(yīng)的短缺。2011年至2016年,,發(fā)電企業(yè)在湖南省新裝了12吉瓦的火力發(fā)電機(jī)組,,其增加量達(dá)到該省2010年發(fā)電裝機(jī)的40%,。該地區(qū)其他省份也進(jìn)行了類似規(guī)模的火力發(fā)電能力建設(shè),。因此,現(xiàn)在電力供應(yīng)充足的受電省份不愿意再接受電力進(jìn)口,。而最新報(bào)告表明,,通過(guò)特高壓線路輸出的電力遠(yuǎn)低于甘肅省的預(yù)期。據(jù)國(guó)家能源局統(tǒng)計(jì),,甘肅省2017年發(fā)電限電率仍高達(dá)33%,。
從電力產(chǎn)能過(guò)剩到需求減弱
酒泉是甘肅省十四個(gè)地級(jí)市之一。報(bào)告指出,,目前的酒泉限電問(wèn)題需要放到甘肅省和整個(gè)西北地區(qū)的能源生產(chǎn)背景下才能理解,。
甘肅省政府于2009年首次提出成為國(guó)家能源基地,并向其他省份提供清潔能源,。同時(shí),,西北地區(qū)五個(gè)省份中有四個(gè)在“十二五”規(guī)劃中被定位為國(guó)家能源基地(如鄂爾多斯盆地能源基地和新疆能源基地)??紤]到西北各省持續(xù)增加的電力生產(chǎn)能力,,如果沒(méi)有相應(yīng)配套的跨區(qū)輸送工程,電力部門(mén)的產(chǎn)能過(guò)剩不可避免,。
綜上所述,,報(bào)告認(rèn)為導(dǎo)致甘肅省2009年至2014年風(fēng)電削減的四個(gè)因素除了輸送限制外,還有調(diào)峰問(wèn)題、產(chǎn)能過(guò)剩及需求不足問(wèn)題,。
2014年9月之前,,由區(qū)域電網(wǎng)公司西北電網(wǎng)負(fù)責(zé)調(diào)度西北五省的風(fēng)電場(chǎng)。由于風(fēng)力發(fā)電的間歇性,,青海省的水電常被用于風(fēng)電調(diào)峰,。然而,2014年9月,,風(fēng)電調(diào)度權(quán)由區(qū)域電網(wǎng)公司轉(zhuǎn)入省級(jí)電網(wǎng)公司,,反而加劇了甘肅省的電力調(diào)峰問(wèn)題。在此之前,,酒泉風(fēng)電基地計(jì)劃未提及這一問(wèn)題,。此外,甘肅省“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃中,,也缺乏風(fēng)電容量增長(zhǎng)與系統(tǒng)調(diào)峰的細(xì)節(jié)方案,。
從2015年起,風(fēng)電發(fā)展主要問(wèn)題從供給端轉(zhuǎn)向了需求端,。甘肅省內(nèi)逐漸放緩甚至下降,。同時(shí),受電省份的需求也顯著放緩,。
電力決策權(quán)力分散亟待解決
報(bào)告還梳理了吉林省通榆縣風(fēng)電基地發(fā)展的案例,,與酒泉案例作比較發(fā)現(xiàn)存在同樣的監(jiān)管問(wèn)題:
1)2011年之前,風(fēng)電項(xiàng)目審批權(quán)限分散(體現(xiàn)在省級(jí)計(jì)劃與國(guó)家計(jì)劃不匹配)是導(dǎo)致局部供應(yīng)過(guò)剩和間歇性輸電限制的主因,。
2)由于“十二五”期間電源與電網(wǎng)規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào),,西北、東北地區(qū)跨區(qū)輸電線路的審批和建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于電力項(xiàng)目,。
3)為保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益,,由各省主導(dǎo)的能源決策造成了電力交易的省間壁壘。
報(bào)告認(rèn)為,,中國(guó)電力管理體制的碎片化主要存在于縱向和橫向兩個(gè)維度,。
縱向來(lái)看,中央政府和省級(jí)政府各自具備電力決策權(quán):中央政府制定國(guó)家政策,,各省制定轄區(qū)內(nèi)的發(fā)電和用電計(jì)劃,。在橫向維度,中央和地方政府各部門(mén)之間的責(zé)任分散,,各個(gè)部委或部門(mén)內(nèi)部的決策權(quán)甚至?xí)M(jìn)一步分散,。此外,國(guó)有電網(wǎng)公司和發(fā)電公司具備強(qiáng)大的議價(jià)能力,,可以影響電力決策,。中央政府和地方政府之間權(quán)責(zé)分散,、導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度很高。
2011年以來(lái),,全國(guó)統(tǒng)一的年度風(fēng)電發(fā)展計(jì)劃有助于解決項(xiàng)目審批權(quán)力分散的問(wèn)題,。2016年,國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局出臺(tái)了統(tǒng)一的電力行業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃,,隨之結(jié)束了此前10年間各種電源和電網(wǎng)規(guī)劃分散的情形,。盡管如此,省間壁壘造成的跨省交易障礙仍未得到有效根治,。
報(bào)告建議成立區(qū)域電力現(xiàn)貨市場(chǎng),,旨在打破省際壁壘并實(shí)現(xiàn)更廣泛的電力資源優(yōu)化配置。區(qū)域電力現(xiàn)貨市場(chǎng)僅針對(duì)現(xiàn)貨產(chǎn)品,,根據(jù)市場(chǎng)情況,,產(chǎn)品按時(shí)間可以日前、周末,、半小時(shí)或小時(shí)劃分,。此外,為了獲得地方政府支持,,在建立區(qū)域電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的同時(shí),,應(yīng)該保留省級(jí)市場(chǎng)作為中長(zhǎng)期交易平臺(tái),便于地方政府配置省內(nèi)資源,。
首先,,依托當(dāng)前的電網(wǎng)區(qū)域劃分,建立華南,、華東,、華中,、華北,、東北和西北六個(gè)區(qū)域電力現(xiàn)貨市場(chǎng)。國(guó)家能源局和發(fā)改委應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用,。區(qū)域電網(wǎng)公司則應(yīng)負(fù)責(zé)建設(shè)電力交易平臺(tái),、交易機(jī)構(gòu)和調(diào)度中心。
其次,,引進(jìn)現(xiàn)貨產(chǎn)品,,促進(jìn)可再生能源參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。區(qū)域交易機(jī)構(gòu)應(yīng)提供有關(guān)可再生能源交易申報(bào),、預(yù)測(cè)和更新的靈活機(jī)制,。同時(shí),國(guó)家能源局和國(guó)家發(fā)改委應(yīng)要求可再生能源也提供系統(tǒng)調(diào)峰服務(wù),。在初期階段,,區(qū)域現(xiàn)貨市場(chǎng)可以服務(wù)于風(fēng)電和其他電力的增量交易,。
再次,建立統(tǒng)一的區(qū)域現(xiàn)貨交易系統(tǒng),。區(qū)域性交易機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立連接區(qū)域和省級(jí)交易平臺(tái)的接口標(biāo)準(zhǔn),,省內(nèi)和省間現(xiàn)貨交易服務(wù)應(yīng)同時(shí)提供。此外,,國(guó)家能源局和國(guó)家發(fā)改委應(yīng)制定明確的時(shí)間表逐步退出省級(jí)發(fā)電和用電計(jì)劃管理,。最終,所有現(xiàn)貨交易都應(yīng)在區(qū)域市場(chǎng)進(jìn)行,,中長(zhǎng)期交易在省級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行,。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)電力市場(chǎng)改革,,建設(shè)可再生能源友好的電力市場(chǎng),,重點(diǎn)建設(shè)電力交易的輔助服務(wù)機(jī)制。根據(jù)中國(guó)基于資源型風(fēng)電戰(zhàn)略,,政府應(yīng)設(shè)計(jì)跨區(qū)域輔助電力服務(wù)機(jī)制,,以滿足大規(guī)模跨區(qū)域電力輸送的需求,。由此,,通過(guò)日漸成熟的電力市場(chǎng)機(jī)制徹底解決風(fēng)電限電問(wèn)題。