作為本次電力體制改革的重點，輸配電價改革的改革思路是“管住中間,，放開兩頭”,，推進市場化，目的就是要打破現(xiàn)行的“獨買”和“獨賣”模式,。

　　編者按：

　　從2015年開始,，中國電力市場化改革重啟。改革的主要目標是“開放”,，是市場化,，要有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務,，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃,，同時推進相對獨立的交易機構(gòu)規(guī)范運行。

　　歷經(jīng)四年改革,，成績不小,，問題仍存。

　　成績方面,，輸配電價改革已經(jīng)到位,；售電側(cè)放開已經(jīng)邁出了實質(zhì)性的步伐等等。

　　問題還有很多：市場交易機制仍不夠成熟,，資源利用效率不高,；區(qū)域電力市場的形成仍然有難度；市場化定價還面臨著行政干預；一些地方借著“新電改”,，形成了帶有濃厚地方利益色彩的交易規(guī)則,；降低一般工商業(yè)電價政策沒有落實到位，增量配電網(wǎng)投資業(yè)務進展緩慢……

　　電力改革已經(jīng)步入深水區(qū),，問題再多,，改革的方向未變。第一財經(jīng)1℃記者通過對直接參與改革的專家,、官員和企業(yè)的采訪,，深度還原目前電力改革過程中的成績和存在的問題。

　　2018年國家發(fā)改委分四批出臺了10項降價措施,，初步統(tǒng)計已出臺的措施,，按年計算，合計可減輕一般工商業(yè)企業(yè)電費支出超過1000億元,，超額完成10%降幅目標,。 視覺中國圖

　　“深化電力市場化改革，清理電價附加收費,，降低制造業(yè)用電成本,，一般工商業(yè)平均電價再降低10%?！?019年3月5日,，國務院總理李克強在政府工作報告中如是說。這已經(jīng)是繼2018年后第二次要求“一般工商業(yè)平均電價降低10%”,，同時也再次強調(diào)了電力市場化改革,。

　　中國的電網(wǎng)規(guī)模和發(fā)電能力位居全球第一，新一輪電力體制改革已經(jīng)走到第四個年頭,，步入深水區(qū),。

　　“四年來，電改每前進一步都不容易,?！眹夷茉淳忠晃煌诵莨賳T向第一財經(jīng)1℃記者表示，“如今進入深水區(qū),，觸及的利益越來越多,，諸多問題需要解決，需要碰硬,?！彪姼纳婕澳茉垂芾聿块T,、地方政府,、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和電力用戶等多方面的博弈。

　　能源局局長的一線調(diào)研

　　在2019年1月至2月不到一個月的時間里,，國家能源局局長章建華連續(xù)調(diào)研了五家電力央企,，其中釋放的信號，就像他在調(diào)研過程中所說的那樣,，電力企業(yè)要“進一步深化改革”,。

　　今年55歲的章建華，是上海人,，于2018年11月從中石油總經(jīng)理一職調(diào)任國家能源局局長,，這是他參加工作以來首次離開油氣專業(yè)行業(yè)。

　　2019年1月4日至2月1日,，章建華先后調(diào)研的這五家電力央企,，分別是國家電網(wǎng)、中核集團,、三峽集團,、華能集團和國家電投。在中國,，國家電網(wǎng)是最大的電網(wǎng)企業(yè),，中核集團是最大的核電企業(yè)，三峽集團是最大的水電企業(yè),，華能集團和國家電投則與國家能源集團,、大唐集團、華電集團并肩“五大發(fā)電集團”,。

　　“巨無霸”國家電網(wǎng)的供電服務人口超過11億,。 視覺中國圖

　　在國家電網(wǎng)調(diào)研時，章建華表示,，國家電網(wǎng)要“進一步深化改革,，加大對外開放步伐”。國家電網(wǎng)經(jīng)營區(qū)域覆蓋26個?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市），覆蓋國土面積的88%以上,，供電服務人口超過11億,，資產(chǎn)總額38088億元，2016年~2018年蟬聯(lián)《財富》世界500強第二位,、中國500強企業(yè)第一位,，是全球最大的公用事業(yè)企業(yè)。

　　集電力輸送,、電力統(tǒng)購統(tǒng)銷,、調(diào)度交易,、電網(wǎng)投資等多項職能于一身的國家電網(wǎng)，是電改無法繞過的環(huán)節(jié),。因此,，電改涉及國家電網(wǎng)的方面尤為廣泛。

　　2015年3月15日,，距中國在2002年啟動的首輪電改13年后,，《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號，下稱“9號文”）正式發(fā)布,，由此拉開了中國第二輪電力體制改革的序幕,。

　　從起草到最終發(fā)布，“9號文”用了整整兩年時間,?！斑^程非常曲折，需要反復研究,?！眳⑴c“9號文”起草的華北電力大學能源與電力經(jīng)濟研究咨詢中心主任曾鳴在接受1℃記者采訪時說。

　　“9號文”誕生前夕,，黨的十八屆三中全會提出,，國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開,、政資分開,、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革,。而此時,，全國電力行業(yè)發(fā)展還面臨“市場交易機制缺失，資源利用效率不高”等亟須通過改革解決的問題,?！吧罨娏w制改革”由此成為了一項“事關我國能源安全和經(jīng)濟社會發(fā)展全局”的“緊迫的任務”。

　　“9號文”的核心內(nèi)容,，可概括為“三放開,、一獨立、三加強”：有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價,，有序向社會資本放開配售電業(yè)務,，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，推進交易機構(gòu)相對獨立,，規(guī)范運行,，繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設和適合中國國情的輸配體制研究，進一步強化政府監(jiān)管,，進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃,，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應,。

　　四年來，電改從政策出臺到局部試點,，再到相關配套文件落地以至大刀闊斧全面推進,，成績甚至超出了業(yè)界的預期,。曾鳴向1℃記者介紹,，電改這四年的主要成績有：

　　一是輸配電價改革已經(jīng)到位；二是全國所有省份的電力交易機構(gòu)已經(jīng)組建并運營,；三是售電側(cè)放開已經(jīng)邁出了實質(zhì)性的步伐,；四是增量配電網(wǎng)的投資和放開已基本遍布全國；五是電力市場交易量越來越大,；六是正在推行可再生能源和分布式能源如何進入市場,，如何進行交易的機制。

　　以輸配電價改革來說,，改革試點最先在深圳,、蒙西“破冰”，打破了電網(wǎng)企業(yè)“吃差價”的盈利模式,?！?號文”發(fā)布后，試點在2015年第一次便擴圍到云南,、貴州,、安徽、寧夏,、湖北五?。▍^(qū)），并迅速在2017年實現(xiàn)省級電網(wǎng)輸配電價改革全覆蓋,。

　　“可以說,，這是2015年3月黨中央、國務院印發(fā)《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》以來,，第一項取得重大突破性成果的電改任務,。”國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋表示,。

　　市場的力量

　　作為本次電力體制改革的重點,，輸配電價改革的思路是“管住中間，放開兩頭”,，推進市場化,，目的就是要打破現(xiàn)行的“獨買”和“獨賣”模式。換言之,，輸配電價改革,，就是要管住中間這部分“過網(wǎng)費”,，利用成本監(jiān)審等措施，去掉與輸配電環(huán)節(jié)無關的成本,，最終核定輸配電價水平,。

　　國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地在接受1℃記者采訪時介紹，此前電網(wǎng)企業(yè)主要通過收取“賣電”和“買電”的“差價”獲取利潤,，將按照“成本加成”的原則收取“過網(wǎng)費”,。

　　盡管電網(wǎng)具有天然的物理壟斷屬性，隨著輸配電價改革的推進,，電網(wǎng)企業(yè)的收入也受到影響,。“國務院要求降費降價,，今年國家電網(wǎng)公司在電網(wǎng)輸送環(huán)節(jié)收入減少了560億元左右,，給企業(yè)減輕電費負擔?！眹译娋W(wǎng)原董事長舒印彪在2017年夏季達沃斯論壇上說,，輸配電價下降主要通過電力市場交易、用戶自由選擇的改革實現(xiàn),，“降價之后,，用電量就上去了?！?/p>

　　根據(jù)中電聯(lián)發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù),，2018年前9個月，全國電力市場交易電量合計為14457億千瓦時,，是2015年一整年的一倍還多,，市場交易電量占全社會用電量比重近三成，占電網(wǎng)企業(yè)銷售電量比重的三成還多,。其中,，國家電網(wǎng)區(qū)域市場交易電量規(guī)模10874億千瓦時，占全國市場交易電量的75.2%,。

　　此外,，1℃記者從中國第二大電網(wǎng)企業(yè)南方電網(wǎng)獲得的資料顯示，2017年,，該公司所轄的南方五省區(qū)（即廣東,、廣西、云南,、貴州,、海南）省內(nèi)市場化交易電量達2680億千瓦時，共降低用戶用電成本217.3億元,。

　　一些用電企業(yè)已經(jīng)通過參與市場交易嘗到了甜頭,，云南鋁業(yè)便是其中之一,。1℃記者注意到，2015年該公司用電量超過160億千瓦時,，由于參與電價改革和市場化交易,，電價從政府核定的大工業(yè)電價每千瓦時0.51元降到0.36元，電費節(jié)省了14億元,。

　　為進一步降低企業(yè)用電成本,，2018年政府工作報告明確提出，大幅降低企業(yè)非稅負擔,，降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格,，一般工商業(yè)電價平均降低10%,。2018年,，國家發(fā)改委分四批出臺了10項降價措施。初步統(tǒng)計已出臺的措施,，按年計算,，合計可減輕一般工商業(yè)企業(yè)電費支出超過1000億元，超額完成10%降幅目標,。

　　“這種政策將越來越多,，力度也將越來越大?！眹野l(fā)改委一位知情人士對1℃記者說,。

　　地方政府表現(xiàn)得更為積極。1℃記者根據(jù)公開資料梳理發(fā)現(xiàn),，2018年上半年,，全國完成第一輪一般工商業(yè)電價下調(diào)的省（市）為32個,；2018年下半年,，至少有14個省（市）完成第二輪一般工商業(yè)電價的調(diào)整,。

　　親歷本輪改革的國家能源局法改司原副司長劉剛后來解釋說,，對于地方而言，電改能夠直接帶來紅利,。經(jīng)濟進入新常態(tài),，地方GDP增長變緩，為應對經(jīng)濟增長壓力,，許多地方也想通過電改降低實體經(jīng)濟的成本,。

　　電力的商業(yè)屬性逐漸得到還原，使得參與電力市場交易的用電企業(yè)甚至有了作為甲方的感覺,。張獻忠是空氣化工產(chǎn)品(中國)投資有限公司高級戰(zhàn)略采購經(jīng)理,，他曾向第一財經(jīng)記者表示,，通過參與電力直接交易，電力像其他商品一樣也走向市場了,，用戶購電除了電網(wǎng)公司外,，有了向電力發(fā)電企業(yè)直接買電的新選擇。

　　廣東一家制造業(yè)企業(yè)的董事長向1℃記者表示：“這就是市場的力量,?！?/p>

　　這種“力量”，在售電側(cè)改革環(huán)節(jié)體現(xiàn)得淋漓盡致,。售電業(yè)務一直由電網(wǎng)企業(yè)掌控,，因首次向社會資本放開而備受熱捧。售電公司的盈利模式,，是以盡可能低的成本和風險從發(fā)電企業(yè)手里購買足夠的電量來滿足客戶用電需求,，其中產(chǎn)生的售電收益和購電成本的差額，即售電公司的利潤所在,?！?號文”發(fā)布后，機構(gòu),、行業(yè)不斷談論的話題是,，在售電領域，“新電改有望開啟萬億級的新市場”,。

　　來自國家發(fā)改委的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,，截至2018年8月，全國在電力交易機構(gòu)注冊的售電公司達3600家左右,。用官方的話說,，這“為電力用戶提供多樣化的選擇和服務，有效激發(fā)了市場活力”,。

　　“社會資本的涌入,，使競爭變得殘酷起來，讓我們知道什么才是市場,?！币患覈惺垭娖髽I(yè)的老總在接受第一財經(jīng)1℃記者采訪時說，“為了獲得更多的市場,，我們不得不拼命地去跑客戶,。”

　　難除的頑疾

　　“市場交易機制缺失,，資源利用效率不高”,，“9號文”指出了目前中國電力系統(tǒng)需要解決的一系列問題中的首個問題。

　　“電力市場化改革的有效推進，是新一輪電力改革成功的關鍵,?！睆B門大學中國能源政策研究院院長林伯強在接受1℃記者采訪時說，“所謂的電改,，改來改去,，就要看電力的市場化交易有多少?！?/p>

　　在2019年召開的第三屆“東南電力經(jīng)濟論壇”上,，原國家能源局法改司相關負責人直接稱電力是“計劃經(jīng)濟在中國的最后幾個堡壘之一”。

　　在電力“計劃經(jīng)濟”的強大慣性下,，“市場交易機制缺失”這一頑疾仍在繼續(xù),。在2017年召開的全國電力體制改革座談會上，國家發(fā)改委原副主任連維良指出,，電力市場化交易面臨區(qū)域壁壘和地方保護,，區(qū)域電力市場的形成仍然有難度；市場化定價還面臨著行政干預,。

　　同在2017年,，全國“兩會”期間,，全國政協(xié)委員,、時任大唐集團董事長陳進行表示，當前,，電力交易受地方有關部門行政干預的問題較為嚴重,，上網(wǎng)電價、終端電價,、交易規(guī)模等均由地方政府操控,。一些地方借著“新電改”，形成了帶有濃厚地方利益色彩的交易規(guī)則,。

　　“從2017年電力交易的情況看,，部分省份有選擇地安排高耗能企業(yè)優(yōu)先撮合交易，一些省份并未嚴格執(zhí)行國家核定的輸配電價,，還有個別地方部門不顧資源條件,、按市分塊干預交易，拒絕接納跨省區(qū)送入,?！标愡M行說，這些做法與電力體制改革初衷不符,，不僅影響了電力市場培育,，更不利于節(jié)能降耗和整個國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

　　這僅僅是電改四年來遇到的難題之一。其他問題還有,，降低一般工商業(yè)電價政策沒有落實到位,，增量配電網(wǎng)投資業(yè)務進展緩慢。比如,，2018年9月,，為了解各地區(qū)降低一般工商業(yè)電價政策落實情況與成效，由工業(yè)和信息化部牽頭組成的調(diào)研組兵分七路,，趕赴東北,、華北、中部,、西北,、西南、華東,、華南等區(qū)域進行一個半月的明察暗訪式調(diào)研時發(fā)現(xiàn),，個別地區(qū)存在政策傳導慢、部分用戶不了解降價政策等問題,。

　　在降低一般工商業(yè)電價過程中,，大部分省份均采取直接降低一般工商業(yè)銷售電價或者輸配電價的方式。這就意味著,，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)需要降低銷售電價和“過網(wǎng)費”,。“進一步降低還會影響到電力央企的盈利,，其過程會比較困難,。”林伯強對第一財經(jīng)1℃記者說,。

　　而在增量配電網(wǎng)投資業(yè)務方面,，2018年，國家發(fā)改委,、國家能源局在部分?。▍^(qū)、市）開展實地督查調(diào)研時發(fā)現(xiàn),，一些地方相關責任部門改革推進不力,，試點項目進展總體緩慢；一些電網(wǎng)企業(yè)或干預招標,，或強制要求控股,，阻礙社會資本進入，在供電區(qū)域劃分,、接入系統(tǒng)等環(huán)節(jié)設置障礙,，導致部分項目遲遲難以落地。

　　參與此次督查調(diào)研的人士后來向媒體透露，“當前整個試點進展情況不是很好,，我調(diào)研的省市區(qū)三批共有將近30個項目,，真正運營的只有2個，大部分都還沒有拿到供電業(yè)務許可證,，有一些甚至沒開始業(yè)主招標,。”據(jù)其預計,，全國真正運營的增量配電業(yè)務改革試點占比不足10%,。而截至目前，國家發(fā)展改革委,、國家能源局分三批在全國范圍內(nèi)批復了320個增量配電業(yè)務改革試點,。

　　增量配電網(wǎng)業(yè)務投資業(yè)務放開，既是中國本輪電改最受關注的環(huán)節(jié)之一,，也是本輪電改在配電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)開展的一項重大探索,。“9號文”指出,，“鼓勵社會資本投資配電業(yè)務,，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務，鼓勵以混合所有制方式發(fā)展配電業(yè)務,?！?/p>

　　但一位進軍該領域的社會投資者向1℃記者表示，“里面的水太深了,，這不是我能玩的,。”他介紹說,，項目從規(guī)劃到電價核定，還是電網(wǎng)在把控,，任何一個環(huán)節(jié)被卡住就進行不下去,。

　　對于電改四年來出現(xiàn)的種種問題，行業(yè)也一直在反思,。但總體來說,，業(yè)界普遍認為，電力體制改革本質(zhì)是以電力市場化為目標導向的綜合性改革,，因此,，系統(tǒng)性思維的頂層設計必不可少。首先,，加快《電力法》,、《電力調(diào)度管理條例》等電力行業(yè)根本性法律法規(guī)的修訂工作，建立現(xiàn)代電力市場體系；其次,，盡快完成電力市場規(guī)劃的編制工作,，明確電力市場體系具體如何組成，電力市場建設的具體目標和評價指標,；再者,，在實踐過程中對于發(fā)現(xiàn)的阻礙改革的體制問題，應敢于快刀斬亂麻,。

　　對此,，上述國家能源局的退休官員認為，“開弓沒有回頭箭,，就是要快,，要堅定?！彼麑?℃記者說,，“因為（電改過程中遇到的）困難從電改文件發(fā)布的那一天起，就已經(jīng)預料到了,?！?/p>

　　“在電力相對過剩的今天，是電改的一個好機會,。政府要加快改革的步伐,，不能錯過這個窗口?！绷植畯娬f,，“因為你很難知道，這個窗口它能停留多久,?！?/p>