《電子技術(shù)應(yīng)用》
您所在的位置:首頁 > 電源技術(shù) > 業(yè)界動(dòng)態(tài) > 如何理解5年來的降電價(jià)?超越降電價(jià)電力市場化仍是方向

如何理解5年來的降電價(jià),?超越降電價(jià)電力市場化仍是方向

2020-02-11
來源:北極星智能電網(wǎng)在線

微信圖片_20191109205640.jpg

  近幾年的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中,,難有第二個(gè)像電力一樣的行業(yè)承擔(dān)了明確,、持續(xù),、高頻的降價(jià)任務(wù),。在經(jīng)濟(jì)下行壓力之下,,眾多企業(yè)用戶對(duì)電改的期待自然而然地聚焦到降電價(jià)(指工商業(yè)電價(jià))上,,不可避免地,圍繞降電價(jià)的爭議也日益激烈,。正確地理解降電價(jià),,對(duì)于電力行業(yè)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義。

  5年來各方如何為降電價(jià)作貢獻(xiàn)

  新年伊始,,國內(nèi)電改圈對(duì)發(fā)電,、電網(wǎng)和政府對(duì)降電價(jià)的貢獻(xiàn)展開了爭論。一份利用官方電價(jià)監(jiān)管報(bào)告整理的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn):在近5年的降電價(jià)工作中,,政府部門發(fā)揮了主導(dǎo)作用,,發(fā)電企業(yè)充當(dāng)了主力軍,而電網(wǎng)企業(yè)則貢獻(xiàn)有限,。數(shù)據(jù)本身肯定能反映出問題,,當(dāng)然也有很多細(xì)節(jié)未被發(fā)掘,但無論如何,,理解各相關(guān)主體在降電價(jià)中的貢獻(xiàn)方式都十分必要,。

  第一,發(fā)電企業(yè),。發(fā)電企業(yè)承擔(dān)最直接的降電價(jià)貢獻(xiàn)可謂當(dāng)仁不讓,,一方面,發(fā)電成本是電價(jià)的大頭,,另一方面供求持續(xù)寬松,,而且發(fā)電企業(yè)確實(shí)有提供降價(jià)的空間。

  發(fā)電企業(yè)對(duì)降電價(jià)的直接貢獻(xiàn)方式主要有四:

 ?。?)參與市場化交易,,無論在哪個(gè)地方的試點(diǎn)中,(相對(duì))高成本的火電都是參與市場的發(fā)電側(cè)主力,;

 ?。?)降低火電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià),這既針對(duì)未參與市場的電廠,,也為市場化電量交易提供一個(gè)參照系(因?yàn)殡娏拷灰撞捎媒捣鶊?bào)價(jià)),;

  (3)加大大范圍的資源消納,,推進(jìn)跨省跨區(qū)交易使得低成本電源能夠獲得更多市場,,當(dāng)然其中既有市場化交易,,也有國家計(jì)劃和政府間協(xié)議;

 ?。?)能源轉(zhuǎn)型和技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng),,特別是可再生能源發(fā)電成本下降明顯,低成本可再生能源發(fā)電消納更多,。當(dāng)然,,還有一些間接的貢獻(xiàn)方式,,比如通過一體化重組或市場協(xié)調(diào)來解決煤-電矛盾,。

  第二,電網(wǎng)企業(yè),。電網(wǎng)企業(yè)也有提供降價(jià)的空間,,其貢獻(xiàn)主要來自兩個(gè)方面。

  首先是輸配電價(jià),,第一輪輸配電價(jià)監(jiān)管主要解決了輸配電價(jià)的有無,,盡管定價(jià)過程核減了許多主業(yè)無關(guān)成本,但從成本監(jiān)審到價(jià)格核準(zhǔn)仍存在許多問題,,使得輸配電價(jià)降幅不及預(yù)期,,落地執(zhí)行面臨困難,以至于有地方強(qiáng)行要求降輸配電價(jià)?,F(xiàn)有輸配電價(jià)更像是一個(gè)將電網(wǎng)企業(yè)利益兜住的保險(xiǎn)費(fèi),,整體而言并未對(duì)降電價(jià)產(chǎn)生太大貢獻(xiàn),第二輪輸配電價(jià)監(jiān)管將在一定程度上解決一些問題,。

  其次是改革由電網(wǎng)執(zhí)行的一些政府定價(jià)政策,,比如2016年改革二部制電價(jià)的執(zhí)行方式;2017年取消鐵路供電工程還貸電價(jià),,2018年取消臨時(shí)接電費(fèi),、變電站間隔占用費(fèi)、電力負(fù)荷管理終端設(shè)備費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目,。盡管電網(wǎng)企業(yè)只是定價(jià)政策的執(zhí)行者,,但由于是這些定價(jià)政策直接受益者,所以看作是其貢獻(xiàn)也完全可以,。

  第三,,政府部門。政府的貢獻(xiàn)主要來自三個(gè)方面,。

  首先,,取消或降低多種政府性基金和附加,比如2017年取消城市公用事業(yè)附加,,減征國家重大水利工程建設(shè)基金,、大中型水庫移民后期扶持基金,。

  其次,降低電力增值稅生產(chǎn)率,,2018年5月在增值稅改革全面推開兩年后,,電力行業(yè)迎來姍姍來遲的增值稅減稅,適用稅率為16%,,2019年4月后降為13%,。

  最后,當(dāng)然也是最強(qiáng)力的,,政府直接設(shè)定降價(jià)目標(biāo):2018年明確要求降10%,,2019年再次要求降10%,2020年放開全面規(guī)上企業(yè)進(jìn)入市場后,,相應(yīng)將煤電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)改為基準(zhǔn)加浮動(dòng)電價(jià),,并要求電價(jià)只降不漲。

  從上面可以看出,,各方降電價(jià)的措施很多,,而政府確實(shí)是降電價(jià)的主導(dǎo)者,無論是發(fā)電側(cè)的市場化交易,、上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整,,還是電網(wǎng)側(cè)的輸配電價(jià)和其他電價(jià)改革,都是政府決策,、企業(yè)執(zhí)行,。但更重要的問題在于:

  第一,降電價(jià)的各類政策本身是否科學(xué)合理,;

  第二,,降電價(jià)與市場化改革之間是什么關(guān)系;

  第三,,降電價(jià)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的真實(shí)貢獻(xiàn)如何,。

  如何理解5年來的降電價(jià)

  從“讓利”主體視角很容易把握降電價(jià)的“成績”,但也容易讓各方陷入“功勞”爭奪上,,但實(shí)際上,,功勞還算不上,充其量算是苦勞,。降電價(jià)的目的是支持實(shí)體經(jīng)濟(jì),,因此我們更關(guān)心降電價(jià)政策本身的科學(xué)性,以及降下來的電價(jià)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的真實(shí)效果,。這恰是高質(zhì)量發(fā)展給降電價(jià)的最基本要求,。如何才能準(zhǔn)確地理解這些問題呢?

  第一,降電價(jià)絕不能止于“降”,。

  降電價(jià)政策成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一,,既有國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的內(nèi)因,也有國外復(fù)雜環(huán)境的外因,,從而兼具必要性和緊迫性,。當(dāng)然,中國的工商業(yè)電價(jià)本身確實(shí)也高,,但問題是怎么理解這個(gè)高,。國內(nèi)學(xué)者做過不少中外電價(jià)比較,有說高,,有說低,,不一而足。如果僅為論證中國電價(jià)該升還是該降,,那么這些比較很容易形成誤導(dǎo),,因?yàn)榉椒ú煌?、?duì)象不同,、基準(zhǔn)不同,結(jié)論的參考價(jià)值便不具有絕對(duì)意義,。實(shí)際上,,最重要的電價(jià)比較基準(zhǔn)應(yīng)該是,跟自身制度條件相適應(yīng)的合理水平,。因此,,降電價(jià)必須要有目標(biāo)導(dǎo)向,不能“跟著感覺走”,。而且,,這個(gè)目標(biāo)導(dǎo)向與市場化改革應(yīng)保持一致。更不容忽視但容易被忽視的是,,中國電價(jià)問題本質(zhì)上是結(jié)構(gòu)問題,,且關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能,現(xiàn)有電價(jià)結(jié)構(gòu)已經(jīng)抑制了國內(nèi)需求釋放和消費(fèi)升級(jí)(這留待后話),。不以優(yōu)化電價(jià)結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向的價(jià)格水平調(diào)整,,無異于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳,。

  第二,,行政式降電價(jià)與市場化降電價(jià)之間存在政策競爭關(guān)系。

  行政式降電價(jià)力度強(qiáng),、見效快,,但在電力市場化改革背景下,在還原電力商品屬性的方向下,,這多少有些尷尬,。更讓人無奈的是,,在降電價(jià)上,無形之手確確實(shí)實(shí)跑不贏有形之手,。一方面,,對(duì)用戶而言,在降價(jià)預(yù)期形成后,,能迅速享受到降價(jià)實(shí)惠才是關(guān)鍵,,任何基于整體和長遠(yuǎn)利益的說辭都蒼白無力;另一方面,,市場建設(shè)一直缺乏清晰藍(lán)圖,,根本不具備跑贏有形之手的實(shí)力。但不管怎么說,,行政降電價(jià)畢竟是政府之手在直接干預(yù)電價(jià),,即便初衷再好,再為形勢(shì)所迫,,也只能作為權(quán)宜之計(jì),。昨日有形之手干預(yù)之后果,恰為今日問題之癥結(jié),。況且行政降電價(jià)雖然更容易被用戶感受,,但也容易制造新的問題。中國需要電力行業(yè)通過降低電價(jià)來穩(wěn)定和支撐國民經(jīng)濟(jì),,但更需要一個(gè)與市場化程度和對(duì)外開放程度越來越高的國民經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的真正電力市場,!所幸的是,行政降電價(jià)的政策空間已逐漸見底(但不代表其不會(huì)再加干預(yù)),。盡管強(qiáng)力的行政降電價(jià)給市場化改革已經(jīng)制造一些障礙,,但市場重裝上路總好過半途而廢。

  第三,,降電價(jià)名義效果并不等于實(shí)體經(jīng)濟(jì)獲得有效支持,。

  電改5年來,電價(jià)名義下降3500億以上,,實(shí)體經(jīng)濟(jì)肯定得到了輸血,,但真實(shí)的扶持效果卻取決于若干其他因素。

 ?。?)降價(jià)是否傳遞到終端用戶,。無論是降電價(jià)過程中突顯的轉(zhuǎn)供電,還是改革政策推動(dòng)的售電側(cè)放開(獨(dú)立售電,、增量配電等),,均面臨共同的問題或風(fēng)險(xiǎn),即降價(jià)被中間環(huán)節(jié)吃掉,無法充分傳導(dǎo)至終端用戶,。

 ?。?)降價(jià)是否真正流向了需要支持的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。愿意參與市場化的用戶往往對(duì)電價(jià)更為敏感,,因此降價(jià)的配置會(huì)更有效率,,但行政降電價(jià)則更像是普惠式紅包,必然使低效產(chǎn)業(yè)和企業(yè)享受到“搭便車”的好處,。

 ?。?)降價(jià)是否真正激勵(lì)企業(yè)投資經(jīng)營,抑或石沉大海,。實(shí)際上,,企業(yè)投資經(jīng)營的核心考慮是市場、勞動(dòng)和資本等,。降電價(jià)可紓企業(yè)之困,,但難樹企業(yè)之信心,除電力投入密集型行業(yè)外,,指望降電價(jià)刺激企業(yè)振興并不切實(shí)際,。根本上,降電價(jià)政策是配合企業(yè)融資,、用工,、審批等改革政策的配套支持政策,。

  真正的降電價(jià)紅利在哪里

  從人頭上而不是從制度上要降價(jià)紅利,,仍是計(jì)劃思維,走的是“征稅”加轉(zhuǎn)移支付的老路,,說白了,,就是電力在為其他行業(yè)輸血。當(dāng)然,,這種邏輯的存在與電力行業(yè)仍是計(jì)劃體制為主的特征緊密相關(guān),。但既然我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)體制的弊端,將市場化定為目標(biāo),,那么在降電價(jià)的思路上是否也應(yīng)該有突破呢,?我們首先要理解傳統(tǒng)體制下產(chǎn)生高電價(jià)的因素。

  第一,,計(jì)劃資源配置機(jī)制的低效,。長期以來,中國的電力資源配置采用的計(jì)劃電量制,,即發(fā)用電均采取計(jì)劃配給,,與計(jì)劃電量給相適應(yīng)的是計(jì)劃定價(jià)。如此一來,電價(jià)既不反映電力供應(yīng)成本,,也不反映電力給用戶帶來的實(shí)際價(jià)值,。高效率機(jī)組出力不足,低效率機(jī)組卻能多發(fā),;高價(jià)值用戶多付電費(fèi),,而低價(jià)值用戶卻能過度浪費(fèi)。盡管目前在推進(jìn)電量市場化交易,,但距離真正發(fā)現(xiàn)電力價(jià)格的機(jī)制仍有較大差距,。市場供求錯(cuò)配是推高電價(jià)的直接原因。

  第二,,電力國有企業(yè)的治理低效,。電力是國有資本集中的行業(yè)之一,這是歷史上國企戰(zhàn)略布局調(diào)整的自然結(jié)果,,不過在市場環(huán)境和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管不健全的條件下,,電力國企往往缺乏有效的外部約束,特別是處于自然壟斷環(huán)節(jié)的國企,;同時(shí)由于現(xiàn)代企業(yè)制度和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)尚不夠完善,,其投資經(jīng)營激勵(lì)往往會(huì)被扭曲,過分關(guān)注企業(yè)自身利益,,從而使成本控制,、經(jīng)營范圍、投資規(guī)模等方面決策偏離合理水平,,難免引發(fā)許多受到詬病的問題,。這構(gòu)成了推高電力成本的企業(yè)因素。

  第三,,歷史形成的電價(jià)交叉補(bǔ)貼,。所謂電價(jià)交叉補(bǔ)貼,簡單地說就是,,工商業(yè)用戶幫居民用戶承擔(dān)一部分電費(fèi),,表現(xiàn)為工商業(yè)電價(jià)高于居民電價(jià)。如果從供電成本角度看,,反映成本結(jié)構(gòu)的電價(jià)關(guān)系應(yīng)該是工商業(yè)電價(jià)低于居民電價(jià)才對(duì),。成本關(guān)系與價(jià)格關(guān)系的倒掛產(chǎn)生了交叉補(bǔ)貼。在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期,,高工商業(yè)電價(jià)很容易向市場傳導(dǎo),,所以電價(jià)高不高無所謂。但在經(jīng)濟(jì)增速換檔后,,特別是經(jīng)濟(jì)持續(xù)承受下行壓力時(shí),,工商業(yè)用戶自然要想要算清這賬,,交叉補(bǔ)貼收入來源負(fù)擔(dān)當(dāng)然是一個(gè)歷史因素。

  第四,,種類多樣的政府性基金及附加,。一般提到政府性基金及附加,多指隨銷售電價(jià)一并征收的基金和附加,,比如水利工程建設(shè)基金,、水庫移民后期扶持基金等,往往有中央和地方之分,,更知名的是可再生能源附加,,此外還有17年取消的公用事業(yè)附加等。但基金和附加還不止這些,,比如水電站的水資源費(fèi),、核電站的乏燃料處理基金、煤電和可再生能源發(fā)電的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金(僅征了一年半)等是加在發(fā)電成本中,。此外,,還有一些說不清道不明的,比如農(nóng)網(wǎng)還貸資金,,其身份是政府性基金,,但大多卻已并入輸配電價(jià)。盡管數(shù)額相對(duì)不大,,但以各種名目征收的政府非稅收入仍是一個(gè)重要的政府因素,。

  第五,傳統(tǒng)稅制決定的電力增值稅,。增值稅可能為很多人所忽略,,而且感覺電力在減稅浪潮中也享受到了優(yōu)惠(盡管來得比其他行業(yè)晚一些),但相比歐美這兩個(gè)常被國內(nèi)學(xué)者拿來對(duì)比的地區(qū),,我們的電力稅負(fù)依舊偏高,。首先,美國的電不交增值稅,,電價(jià)中的綜合稅負(fù)(主要是直接稅)比例也低于中國;歐洲的電雖然交增值稅,,但只是部分,,只有居民電價(jià)要交,工業(yè)電價(jià)不用交,。如此一看,,中國的工商業(yè)電價(jià)承擔(dān)的增值稅重?fù)?dān)同樣是推高電價(jià)一個(gè)重要政府因素。

  第六,,有效經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的缺位與錯(cuò)位,。無論是自然壟斷環(huán)節(jié)還是競爭性市場環(huán)節(jié),,均勻缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管,無論是體制,、機(jī)制,,還是政策手段。許多已有的定價(jià)政策和征收方式也不合理,,比如大用戶二部制定價(jià)規(guī)則和征收方式(當(dāng)然近年來已有變化),;甚至有的電價(jià)政策在沿用近40年前的規(guī)定。電網(wǎng)企業(yè)長期以來都在承擔(dān)了許多應(yīng)由政府承擔(dān)的監(jiān)管職能,,但也因此降低了監(jiān)管的效能,。此外,許多電力交易長期未納入任何監(jiān)管之下,,比如數(shù)量眾多轉(zhuǎn)售電行為,。凡此種種,都是提高用電成本的重要因素,。

  以上因素的共同作用形成了我國偏高的工商業(yè)電價(jià),。雖然我們可以把降電價(jià)的來源歸結(jié)到某個(gè)主體頭上,但卻無法把高成本的癥結(jié)歸結(jié)到哪個(gè)主體頭上,。當(dāng)以主體為導(dǎo)向探究降電價(jià)的成績時(shí),,我們?nèi)f不能忽視對(duì)電力體制改革的重視??傊?,降電價(jià)絕對(duì)不是一個(gè)“線性”問題,哪兒高,,降哪兒,,而是必須與電力體制改革融合在一起才能科學(xué)解決的問題。

  推進(jìn)降電價(jià)工作融合入市場化改革政策,。

  綜合以上六個(gè)方面,,行政降電價(jià)只覆蓋了其中兩個(gè)方面,分別針對(duì)政府部門涉電的稅收收入和非稅收入兩塊,,是政府對(duì)市場的“讓利”,,其他四個(gè)方面的進(jìn)展并不明顯,或者缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)性,。整體來看,,我們?nèi)匀狈⑿袠I(yè)改革、國企改革與政府改革有機(jī)銜接的統(tǒng)一政策體系,,也就難怪乎行政降電價(jià)幾乎搶了電力體制改革的風(fēng)頭,。降之有處,降之有道,,降之有度,,降之有效,,是我們降電價(jià)工作需要遵循的原則。我們現(xiàn)在的降電價(jià)只做到了第一點(diǎn),,后三點(diǎn)還需要努力,。

  在“十三五”降電價(jià)政策漸入尾聲,政策重心需要向市場化政策體系回歸,,必須警惕近幾年行政降電價(jià)政策產(chǎn)生的“路徑依賴”效應(yīng),,這會(huì)對(duì)市場化改革產(chǎn)生抑制作用,尤其是影響社會(huì)對(duì)市場化改革的信心,。同時(shí)我們的電力體制改革工作也必須加強(qiáng)對(duì)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)思維的重視,,只有將降電價(jià)工作融入市場化改革之中,我們才能真正將電價(jià)降到實(shí)處,,國民經(jīng)濟(jì)才能真正獲得電改紅利,,高質(zhì)量發(fā)展才不會(huì)成為空談。


本站內(nèi)容除特別聲明的原創(chuàng)文章之外,,轉(zhuǎn)載內(nèi)容只為傳遞更多信息,,并不代表本網(wǎng)站贊同其觀點(diǎn)。轉(zhuǎn)載的所有的文章,、圖片,、音/視頻文件等資料的版權(quán)歸版權(quán)所有權(quán)人所有。本站采用的非本站原創(chuàng)文章及圖片等內(nèi)容無法一一聯(lián)系確認(rèn)版權(quán)者,。如涉及作品內(nèi)容,、版權(quán)和其它問題,請(qǐng)及時(shí)通過電子郵件或電話通知我們,,以便迅速采取適當(dāng)措施,,避免給雙方造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失。聯(lián)系電話:010-82306118,;郵箱:[email protected],。