近幾年的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，難有第二個像電力一樣的行業(yè)承擔(dān)了明確、持續(xù),、高頻的降價任務(wù),。在經(jīng)濟(jì)下行壓力之下,，眾多企業(yè)用戶對電改的期待自然而然地聚焦到降電價（指工商業(yè)電價）上,，不可避免地，圍繞降電價的爭議也日益激烈,。正確地理解降電價,，對于電力行業(yè)和整個國民經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義。

　　5年來各方如何為降電價作貢獻(xiàn)

　　新年伊始,，國內(nèi)電改圈對發(fā)電,、電網(wǎng)和政府對降電價的貢獻(xiàn)展開了爭論。一份利用官方電價監(jiān)管報告整理的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：在近5年的降電價工作中,，政府部門發(fā)揮了主導(dǎo)作用,，發(fā)電企業(yè)充當(dāng)了主力軍，而電網(wǎng)企業(yè)則貢獻(xiàn)有限,。數(shù)據(jù)本身肯定能反映出問題,，當(dāng)然也有很多細(xì)節(jié)未被發(fā)掘，但無論如何,，理解各相關(guān)主體在降電價中的貢獻(xiàn)方式都十分必要,。

　　第一，發(fā)電企業(yè),。發(fā)電企業(yè)承擔(dān)最直接的降電價貢獻(xiàn)可謂當(dāng)仁不讓,，一方面，發(fā)電成本是電價的大頭,，另一方面供求持續(xù)寬松,，而且發(fā)電企業(yè)確實有提供降價的空間。

　　發(fā)電企業(yè)對降電價的直接貢獻(xiàn)方式主要有四：

　?。?）參與市場化交易，無論在哪個地方的試點中,，（相對）高成本的火電都是參與市場的發(fā)電側(cè)主力,；

　　（2）降低火電上網(wǎng)標(biāo)桿電價,，這既針對未參與市場的電廠,，也為市場化電量交易提供一個參照系（因為電量交易采用降幅報價）；

　?。?）加大大范圍的資源消納,，推進(jìn)跨省跨區(qū)交易使得低成本電源能夠獲得更多市場，當(dāng)然其中既有市場化交易，也有國家計劃和政府間協(xié)議,；

　?。?）能源轉(zhuǎn)型和技術(shù)進(jìn)步的推動，特別是可再生能源發(fā)電成本下降明顯,，低成本可再生能源發(fā)電消納更多,。當(dāng)然，還有一些間接的貢獻(xiàn)方式,，比如通過一體化重組或市場協(xié)調(diào)來解決煤-電矛盾,。

　　第二，電網(wǎng)企業(yè),。電網(wǎng)企業(yè)也有提供降價的空間,，其貢獻(xiàn)主要來自兩個方面。

　　首先是輸配電價,，第一輪輸配電價監(jiān)管主要解決了輸配電價的有無,，盡管定價過程核減了許多主業(yè)無關(guān)成本，但從成本監(jiān)審到價格核準(zhǔn)仍存在許多問題,，使得輸配電價降幅不及預(yù)期,，落地執(zhí)行面臨困難，以至于有地方強(qiáng)行要求降輸配電價?，F(xiàn)有輸配電價更像是一個將電網(wǎng)企業(yè)利益兜住的保險費,，整體而言并未對降電價產(chǎn)生太大貢獻(xiàn)，第二輪輸配電價監(jiān)管將在一定程度上解決一些問題,。

　　其次是改革由電網(wǎng)執(zhí)行的一些政府定價政策,，比如2016年改革二部制電價的執(zhí)行方式；2017年取消鐵路供電工程還貸電價,，2018年取消臨時接電費,、變電站間隔占用費、電力負(fù)荷管理終端設(shè)備費等收費項目,。盡管電網(wǎng)企業(yè)只是定價政策的執(zhí)行者,，但由于是這些定價政策直接受益者，所以看作是其貢獻(xiàn)也完全可以,。

　　第三,，政府部門。政府的貢獻(xiàn)主要來自三個方面,。

　　首先,，取消或降低多種政府性基金和附加，比如2017年取消城市公用事業(yè)附加,，減征國家重大水利工程建設(shè)基金,、大中型水庫移民后期扶持基金。

　　其次，降低電力增值稅生產(chǎn)率,，2018年5月在增值稅改革全面推開兩年后,，電力行業(yè)迎來姍姍來遲的增值稅減稅，適用稅率為16%,，2019年4月后降為13%,。

　　最后，當(dāng)然也是最強(qiáng)力的,，政府直接設(shè)定降價目標(biāo)：2018年明確要求降10%,，2019年再次要求降10%，2020年放開全面規(guī)上企業(yè)進(jìn)入市場后,，相應(yīng)將煤電上網(wǎng)標(biāo)桿電價改為基準(zhǔn)加浮動電價,，并要求電價只降不漲。

　　從上面可以看出,，各方降電價的措施很多,，而政府確實是降電價的主導(dǎo)者，無論是發(fā)電側(cè)的市場化交易,、上網(wǎng)電價調(diào)整,，還是電網(wǎng)側(cè)的輸配電價和其他電價改革，都是政府決策,、企業(yè)執(zhí)行,。但更重要的問題在于：

　　第一，降電價的各類政策本身是否科學(xué)合理,；

　　第二,，降電價與市場化改革之間是什么關(guān)系；

　　第三,，降電價對實體經(jīng)濟(jì)的真實貢獻(xiàn)如何,。

　　如何理解5年來的降電價

　　從“讓利”主體視角很容易把握降電價的“成績”，但也容易讓各方陷入“功勞”爭奪上,，但實際上,，功勞還算不上，充其量算是苦勞,。降電價的目的是支持實體經(jīng)濟(jì),，因此我們更關(guān)心降電價政策本身的科學(xué)性，以及降下來的電價對實體經(jīng)濟(jì)的真實效果,。這恰是高質(zhì)量發(fā)展給降電價的最基本要求。如何才能準(zhǔn)確地理解這些問題呢,？

　　第一,，降電價絕不能止于“降”。

　　降電價政策成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一，既有國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的內(nèi)因,，也有國外復(fù)雜環(huán)境的外因,，從而兼具必要性和緊迫性。當(dāng)然,，中國的工商業(yè)電價本身確實也高,，但問題是怎么理解這個高。國內(nèi)學(xué)者做過不少中外電價比較,，有說高,，有說低，不一而足,。如果僅為論證中國電價該升還是該降,，那么這些比較很容易形成誤導(dǎo)，因為方法不同,、對象不同,、基準(zhǔn)不同，結(jié)論的參考價值便不具有絕對意義,。實際上,，最重要的電價比較基準(zhǔn)應(yīng)該是，跟自身制度條件相適應(yīng)的合理水平,。因此,，降電價必須要有目標(biāo)導(dǎo)向，不能“跟著感覺走”,。而且,，這個目標(biāo)導(dǎo)向與市場化改革應(yīng)保持一致。更不容忽視但容易被忽視的是,，中國電價問題本質(zhì)上是結(jié)構(gòu)問題,，且關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動能，現(xiàn)有電價結(jié)構(gòu)已經(jīng)抑制了國內(nèi)需求釋放和消費升級（這留待后話）,。不以優(yōu)化電價結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向的價格水平調(diào)整,，無異于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳,。

　　第二,，行政式降電價與市場化降電價之間存在政策競爭關(guān)系。

　　行政式降電價力度強(qiáng),、見效快,，但在電力市場化改革背景下，在還原電力商品屬性的方向下,，這多少有些尷尬,。更讓人無奈的是,，在降電價上，無形之手確確實實跑不贏有形之手,。一方面,，對用戶而言，在降價預(yù)期形成后,，能迅速享受到降價實惠才是關(guān)鍵,，任何基于整體和長遠(yuǎn)利益的說辭都蒼白無力；另一方面,，市場建設(shè)一直缺乏清晰藍(lán)圖,，根本不具備跑贏有形之手的實力。但不管怎么說,，行政降電價畢竟是政府之手在直接干預(yù)電價,，即便初衷再好，再為形勢所迫,，也只能作為權(quán)宜之計,。昨日有形之手干預(yù)之后果，恰為今日問題之癥結(jié),。況且行政降電價雖然更容易被用戶感受,，但也容易制造新的問題。中國需要電力行業(yè)通過降低電價來穩(wěn)定和支撐國民經(jīng)濟(jì),，但更需要一個與市場化程度和對外開放程度越來越高的國民經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的真正電力市場,！所幸的是，行政降電價的政策空間已逐漸見底（但不代表其不會再加干預(yù)）,。盡管強(qiáng)力的行政降電價給市場化改革已經(jīng)制造一些障礙,，但市場重裝上路總好過半途而廢。

　　第三,，降電價名義效果并不等于實體經(jīng)濟(jì)獲得有效支持。

　　電改5年來,，電價名義下降3500億以上，實體經(jīng)濟(jì)肯定得到了輸血,，但真實的扶持效果卻取決于若干其他因素。

　?。?）降價是否傳遞到終端用戶,。無論是降電價過程中突顯的轉(zhuǎn)供電,，還是改革政策推動的售電側(cè)放開（獨立售電,、增量配電等）,，均面臨共同的問題或風(fēng)險,，即降價被中間環(huán)節(jié)吃掉，無法充分傳導(dǎo)至終端用戶,。

　?。?）降價是否真正流向了需要支持的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。愿意參與市場化的用戶往往對電價更為敏感,，因此降價的配置會更有效率,，但行政降電價則更像是普惠式紅包，必然使低效產(chǎn)業(yè)和企業(yè)享受到“搭便車”的好處,。

　?。?）降價是否真正激勵企業(yè)投資經(jīng)營,，抑或石沉大海,。實際上,，企業(yè)投資經(jīng)營的核心考慮是市場,、勞動和資本等,。降電價可紓企業(yè)之困，但難樹企業(yè)之信心,，除電力投入密集型行業(yè)外，指望降電價刺激企業(yè)振興并不切實際,。根本上,，降電價政策是配合企業(yè)融資,、用工,、審批等改革政策的配套支持政策,。

　　真正的降電價紅利在哪里

　　從人頭上而不是從制度上要降價紅利，仍是計劃思維,，走的是“征稅”加轉(zhuǎn)移支付的老路,，說白了,，就是電力在為其他行業(yè)輸血。當(dāng)然,，這種邏輯的存在與電力行業(yè)仍是計劃體制為主的特征緊密相關(guān),。但既然我們已經(jīng)認(rèn)識到傳統(tǒng)體制的弊端，將市場化定為目標(biāo),，那么在降電價的思路上是否也應(yīng)該有突破呢,？我們首先要理解傳統(tǒng)體制下產(chǎn)生高電價的因素。

　　第一,，計劃資源配置機(jī)制的低效,。長期以來，中國的電力資源配置采用的計劃電量制,，即發(fā)用電均采取計劃配給,，與計劃電量給相適應(yīng)的是計劃定價。如此一來,，電價既不反映電力供應(yīng)成本，也不反映電力給用戶帶來的實際價值。高效率機(jī)組出力不足,，低效率機(jī)組卻能多發(fā)；高價值用戶多付電費,，而低價值用戶卻能過度浪費,。盡管目前在推進(jìn)電量市場化交易，但距離真正發(fā)現(xiàn)電力價格的機(jī)制仍有較大差距,。市場供求錯配是推高電價的直接原因,。

　　第二，電力國有企業(yè)的治理低效,。電力是國有資本集中的行業(yè)之一,，這是歷史上國企戰(zhàn)略布局調(diào)整的自然結(jié)果，不過在市場環(huán)境和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管不健全的條件下,，電力國企往往缺乏有效的外部約束,，特別是處于自然壟斷環(huán)節(jié)的國企；同時由于現(xiàn)代企業(yè)制度和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)尚不夠完善,，其投資經(jīng)營激勵往往會被扭曲,，過分關(guān)注企業(yè)自身利益，從而使成本控制,、經(jīng)營范圍,、投資規(guī)模等方面決策偏離合理水平，難免引發(fā)許多受到詬病的問題,。這構(gòu)成了推高電力成本的企業(yè)因素,。

　　第三，歷史形成的電價交叉補(bǔ)貼,。所謂電價交叉補(bǔ)貼,，簡單地說就是，工商業(yè)用戶幫居民用戶承擔(dān)一部分電費,，表現(xiàn)為工商業(yè)電價高于居民電價,。如果從供電成本角度看,，反映成本結(jié)構(gòu)的電價關(guān)系應(yīng)該是工商業(yè)電價低于居民電價才對。成本關(guān)系與價格關(guān)系的倒掛產(chǎn)生了交叉補(bǔ)貼,。在經(jīng)濟(jì)高速增長時期,，高工商業(yè)電價很容易向市場傳導(dǎo)，所以電價高不高無所謂,。但在經(jīng)濟(jì)增速換檔后,，特別是經(jīng)濟(jì)持續(xù)承受下行壓力時，工商業(yè)用戶自然要想要算清這賬,，交叉補(bǔ)貼收入來源負(fù)擔(dān)當(dāng)然是一個歷史因素,。

　　第四，種類多樣的政府性基金及附加,。一般提到政府性基金及附加,，多指隨銷售電價一并征收的基金和附加，比如水利工程建設(shè)基金,、水庫移民后期扶持基金等,，往往有中央和地方之分，更知名的是可再生能源附加,，此外還有17年取消的公用事業(yè)附加等,。但基金和附加還不止這些，比如水電站的水資源費,、核電站的乏燃料處理基金,、煤電和可再生能源發(fā)電的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金（僅征了一年半）等是加在發(fā)電成本中。此外,，還有一些說不清道不明的,，比如農(nóng)網(wǎng)還貸資金，其身份是政府性基金,，但大多卻已并入輸配電價,。盡管數(shù)額相對不大，但以各種名目征收的政府非稅收入仍是一個重要的政府因素,。

　　第五,，傳統(tǒng)稅制決定的電力增值稅。增值稅可能為很多人所忽略,，而且感覺電力在減稅浪潮中也享受到了優(yōu)惠（盡管來得比其他行業(yè)晚一些）,，但相比歐美這兩個常被國內(nèi)學(xué)者拿來對比的地區(qū)，我們的電力稅負(fù)依舊偏高,。首先,，美國的電不交增值稅，電價中的綜合稅負(fù)（主要是直接稅）比例也低于中國；歐洲的電雖然交增值稅,，但只是部分,，只有居民電價要交，工業(yè)電價不用交,。如此一看,，中國的工商業(yè)電價承擔(dān)的增值稅重?fù)?dān)同樣是推高電價一個重要政府因素。

　　第六,，有效經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的缺位與錯位,。無論是自然壟斷環(huán)節(jié)還是競爭性市場環(huán)節(jié)，均勻缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管,，無論是體制,、機(jī)制，還是政策手段,。許多已有的定價政策和征收方式也不合理,，比如大用戶二部制定價規(guī)則和征收方式（當(dāng)然近年來已有變化）；甚至有的電價政策在沿用近40年前的規(guī)定,。電網(wǎng)企業(yè)長期以來都在承擔(dān)了許多應(yīng)由政府承擔(dān)的監(jiān)管職能，但也因此降低了監(jiān)管的效能,。此外,，許多電力交易長期未納入任何監(jiān)管之下，比如數(shù)量眾多轉(zhuǎn)售電行為,。凡此種種,，都是提高用電成本的重要因素。

　　以上因素的共同作用形成了我國偏高的工商業(yè)電價,。雖然我們可以把降電價的來源歸結(jié)到某個主體頭上,，但卻無法把高成本的癥結(jié)歸結(jié)到哪個主體頭上。當(dāng)以主體為導(dǎo)向探究降電價的成績時,，我們?nèi)f不能忽視對電力體制改革的重視,。總之,，降電價絕對不是一個“線性”問題,，哪兒高，降哪兒,，而是必須與電力體制改革融合在一起才能科學(xué)解決的問題,。

　　推進(jìn)降電價工作融合入市場化改革政策。

　　綜合以上六個方面,，行政降電價只覆蓋了其中兩個方面,，分別針對政府部門涉電的稅收收入和非稅收入兩塊，是政府對市場的“讓利”，其他四個方面的進(jìn)展并不明顯,，或者缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)性,。整體來看，我們?nèi)匀狈⑿袠I(yè)改革,、國企改革與政府改革有機(jī)銜接的統(tǒng)一政策體系,，也就難怪乎行政降電價幾乎搶了電力體制改革的風(fēng)頭。降之有處,，降之有道,，降之有度，降之有效,，是我們降電價工作需要遵循的原則,。我們現(xiàn)在的降電價只做到了第一點，后三點還需要努力,。

　　在“十三五”降電價政策漸入尾聲,，政策重心需要向市場化政策體系回歸，必須警惕近幾年行政降電價政策產(chǎn)生的“路徑依賴”效應(yīng),，這會對市場化改革產(chǎn)生抑制作用,，尤其是影響社會對市場化改革的信心。同時我們的電力體制改革工作也必須加強(qiáng)對頂層設(shè)計和系統(tǒng)思維的重視,，只有將降電價工作融入市場化改革之中,，我們才能真正將電價降到實處，國民經(jīng)濟(jì)才能真正獲得電改紅利,，高質(zhì)量發(fā)展才不會成為空談,。